一　核心内涵

　　法律保留原则是行政法的一项核心原则，其基本含义为凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，只能由法律规定，或必须在法律有明确授权的情况下，才能由行政机关作出规定。它解决的是行政行为的“出生证”问题，是更高层次的法治要求。

　　该原则源于德国、日本等大陆法系国家的行政法理论，根本目的在于通过限制行政权任意干预公民权利，确保公民的基本自由和财产不受非法侵犯；划定立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序，防止行政立法权自我膨胀；保障法律规范位阶的有序性，避免地方或部门越权立法造成的混乱。法律保留原则发展至今，主要形成以下几种学说：

　　侵害保留说：该学说主张，法律保留原则仅适用于干预行政，即剥夺人民自由、财产或设定义务的行为。它源于近代“警察行政法”的理念，但难以适应现代给付行政的发展需求。

　　全部保留说：此说要求所有行政行为均须有法律依据，旨在强调议会的绝对优越地位。然而，它因忽视行政效率与灵活性，在实践中缺乏可行性。

　　重要保留说（重要性理论）：该学说认为，凡是涉及公民基本权利或公共利益的重要事项，无论是干预行政还是给付行政，都应适用法律保留。判断“重要性”需考量规范影响范围、财政规模、公共争议性等因素。此说较好地平衡了权利保障与行政弹性，因而成为主流观点。

　　国会保留说：该说要求某些核心事项必须由立法机关亲自以法律形式规定，不得授权给行政机关。其目的在于防止立法懈怠，确保国会履行其宪法职责。

　　在我国的立法实践中，法律保留原则已通过“由法律规定”、“依照法律规定”等表述得以确立和具体化，其核心框架主要由《宪法》和《立法法》构建。从相关条文内容来看，“重要保留说”是我国所采用的主流观点。（段落观点引自周佑勇教授《行政法基本原则研究》第二版）

　　二　案例启示

　　某知名品牌在海拔约5500米的西藏江孜热龙地区（属高海拔山林地貌）举办大型烟花艺术项目，引发巨大争议。主办方声称，该活动已获得当地村、乡、县三级政府的批准。

　　但依据国务院制定的《烟花爆竹安全管理条例》第三十条明确规定，禁止在 “山林、草原” 等重点防火区燃放烟花爆竹。项目地点无疑属于该法定禁止范围。且《青藏高原生态保护法》为区域生态保护设立了最高标准，要求由县级以上政府有关部门对各类活动进行监督检查。

　　故当地县、乡政府的“批准”，实质是对行政法规普遍禁止事项的“豁免”。这种豁免权，涉及对重大公共安全和生态安全义务的解除。该批准行为因缺乏上位法授权，直接违反了法律保留原则，属于典型的“下位规范架空上位法”，构成违法且自始无效。　

　　三　适用范围及类型

　　目前，法律保留原则在我国的立法实践中已确立，表现形式为“由法律规定”、“以法律规定”、“依照法律规定”等，其核心框架主要由《宪法》和《立法法》构建而成。胡建森教授在《法律原则研究》中将中国特色法律保留原则分为五种基本类型：

　　宪法保留：要求特定行政行为须有宪法授权，主要适用于可能严重减损宪法权利或变更基本制度的重大事项。

　　狭义法律保留：强调只有立法机关制定的“法律”才能授权行政机关实施重要行政行为。

　　法律行政法规保留：授权来源限定为法律和行政法规，常见于民商事领域，如《民法典》对法人设立条件的规定。

　　法规保留：行政机关行为需有法律、行政法规或地方性法规的依据，体现为“法无授权不可为”的要求。

　　法律法规规章保留：允许法律、法规及规章作为行政行为的依据，规范性文件不得擅自设定权力或减损权益。

　　故法律保留的严格程度与其适用范围相关。对侵益行政行为或涉及核心宪法权利的事项，要求更高层级的规范授权如“宪法或法律保留”；对授益行政行为则相对宽松。

　　四　司法实践中的具体运用

　　从相关司法案例来看，法律保留原则在实践中已得到有效运用，司法适用呈现出层次化、类型化的特点，体现在以下几个方面：

　　（一）对侵益性行政行为的严格适用  

　　在涉及行政处罚、行政强制等侵益性行政行为的案件中，法院普遍坚持严格的法律保留原则，要求行政机关不仅应具备组织法上的职权依据，还必须具有行为法上的明确授权，且程序合法。例如：  

　　（2018）甘行终416号判决中，法院指出强制拆除建筑物属于对公民财产权的重大限制，必须依据《城乡规划法》第六十四条、六十五条的明确授权，并严格遵守法定程序，否则构成超越职权。  

（2019）鄂10行终84号判决进一步明确，行政处罚决定若缺乏事实依据或违反法定程序，即因违背法律保留原则而应予撤销。

　　（二）对授益性行政行为的宽松适用  

　　对于行政允诺、补偿协议等授益性行为，法院倾向于适用较低密度的法律保留审查，通常仅要求其具备组织法上的职权基础，并符合法律优先原则，即不违反现行法律的禁止性规定。例如：  

　　（2020）赣行终553号判决认定，行政机关作出的迁建承诺属于授益性行政允诺，虽无专门行为法授权，但基于其组织法职责及行政合理性原则，仍属合法有效。  

　　在涉及城中村改造、征迁协议等案件中法院多将其定性为“赋权性行政行为”或“行政事实行为”，只要不违反法律强制性规定，即认可其效力，不适用严格的法律保留约束。

　　（三）程序合法性作为法律保留的独立审查要素  

　　程序正当是法律保留原则的重要组成部分，尤其在减损公民权利的行为中，行政机关必须履行公告、催告、听证等法定程序。例如：  

　　（2019）苏行终262号判决虽认定告知起诉期限错误属程序瑕疵，不必然导致行为无效，但仍要求行政机关予以改进。  

　　（2020）豫01行终534号判决则因强制拆除未履行《行政强制法》第三十五条、第四十四条规定的催告、公告程序，而被确认违法。

　　（四）法律保留事项的层级化界定  

　　司法实践明确，《立法法》第十一条所列事项属于法律绝对保留范畴，仅能由全国人大及其常委会通过法律予以规定。例如：  

　　（2022）鲁14民终465号判决指出，农村集体经济组织成员资格的认定标准关涉公民基本权利，属法律保留事项，地方性法规或司法解释无权创设。  

　　（2022）沪03行终115号判决则认可，地方性法规在上位法未禁止的情况下，对违法行为补充设定罚款，未突破法律保留中关于“限制人身自由”的绝对保留范围，故属合法。

　　（五）行政协议与政策探索类行为的例外处理  

　　对于行政协议、棚户区改造等具有政策探索性质的行政行为，法院往往采取更为灵活的审查标准，侧重于合理性审查与比例原则的适用，只要未侵犯公民核心权利，即不轻易以缺乏明确法律依据为由否定其效力。例如：  

　　（2019）豫行终1104号判决中，法院认为城中村改造虽缺乏直接法律依据，但基于公共利益需要和合理性原则，可不受严格法律保留原则约束。  

　　（2023）粤行终93号判决进一步明确，地方政府为执行上位法而制定的棚户区改造实施办法，只要不与上位法抵触，即视为具有合法依据。

　　由上可知，当前司法实践反映出法律保留原则的发展趋向：一是对侵益性行政行为的审查日趋严格，二是其适用已从传统行政行为延伸至行政协议、事实行为等新兴领域，并依据行为性质（侵益性或授益性）适用不同的审查密度，三是允许地方性法规发挥填补法律空白的作用，四是积极运用合理性原则、比例原则对行政行为的实质正当性进行判断，推动法律保留原则从形式法治向实质法治演进。

编撰：王丽叶

审核：宋振江