规范性文件审查的“五个维度”

　　笔者结合我所长期为政府及职能部门提供法律服务的丰富经验，将涉及行政规范性文件的具体审查要点总结如下五个维度，供读者参考。

　　维度一 宪法根基审查

　　宪法审查不是简单的“有无违法判断”，而是运用法治思维对政策文件进行“CT断层扫描”。正如体检需从器官功能查至细胞活性，我们需穿透文字表象，审查政策是否与“国家尊重和保障人权”“权力法定”等宪法基因相兼容。

　　操作三阶

　　①原则校准：运用比例原则审查——拟定措施或政策是否违反宪法基本原则，是否符合目的正当性、手段必要性、损益平衡性。

　　②法理溯源：核查文件是否触碰宪法明示禁止的范围。

　　③权利映射：对照每条措施对应的公民权利类型及保障层级，逐一比对其措施是否对公民基本权利造成损害。

　　维度二 上位法溯源

　　上位法审查如同为政策文件绘制“法律经纬度”。每条决策都需在法律体系中找到精准坐标，行政机关制定的行政规范性文件是否合法有效、审查的依据来源于上位法、中央政府、上级及本级地方政府的相关规定，要做好行政规范性文件合法性审查工作，需要清楚行政规范性文件审查依据有哪些，熟悉清楚相关规定。

　　操作二阶

　　01纵向穿行

　　构建“金字塔模型”——从宪法→法律→行政法规→地方性法规→部门规章，逐层核查政策依据，确保政策出台既有高度又不越位，织密纵向法律防护网。如某市在制定《湿地保护条例》时，可以以《环境保护法》第33条为支点，向上衔接宪法第26条生态保护条例，向下对接省级湿地管理办法，形成立体法律支撑。

　　02横向比对

　　制作“同阶法律对照表”，避免规范冲突，可从以下几个方面入手

　　01 特别法优于一般法

　　同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。例如《人民警察法》与《公务员法》，《人民警察法》是特别法，因为人民警察是公务员的一部分，当两者对同一事项规定不一致时，应优先适用《人民警察法》。

　　02 新法优于旧法

　　同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。比如1999年制定的法与2000年制定的法之间，1999年制定的法是“旧法”，2000年制定的法是“新法”，当两者对同一事项规定冲突时，适用2000年制定的法。

　　03 属地优先规则

　　在国家尚未制定相关法律或者行政法规之前，行政机关可选择制定本省根据本地具体情况和实际需要制定的有关地方性法规。如在道路运输市场管理方面，若国家尚未制定相关法律或行政法规，可根据需要拟定适用本省的地方性法规。

　　维度三形式要件审查

　　规范性文件体现行政机关的意志和形象，形式上要做到逻辑严谨、用语规范、体例统一、要素完整，在细节处维护政府公信力。比如，与其他现行有效规范性文件要有机衔接，不能使用“法”“条例”等法律和法规的专有名称，不应使用可能产生歧义或误解的词语、概念。在文本内容构成上，原则上要囊括制定目的、制定依据、适用范围、适用主体、权利义务、概念界定、管理制度、主要措施或方式、具体规范、管理程序以及施行日期、有效期限等要素。根据实际情况可能有所不同，但施行日期、有效期等应当明确注明。文书合规不仅要内容合法，更要形式完整，避免“千里之堤溃于蚁穴”。

　　形式要件六步走

　　①判断是否属于行政规范性文件

　　②制定主体是否合法

　　③是否超越制定机关法定权限

　　④是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项

　　⑤是否存在没有法律法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的情形

　　⑥是否违反规范性文件制定程序

　　维度四 立法语言雕琢

　　规范的立法语言是保证立法工作科学有效的前提，也是保证良法、善法的内在要求，是保障公正执法和司法的大前提，如果立法语言有瑕疵，不规范，所涉及的具体条款内容就可能导致在执法和司法过程中出现错误，甚至酿成事故和灾难，因此规范立法语言必不可少。

　　立法语言规范举隅

　　①规范使用标点符号（如并列的书名号与引号间不加顿号、对非作品形式内容不可加书名号）

　　②精准使用汉字数字（如巨额数字应当使用汉字小写数字、使用“二、两”应保持言文一致）

　　③科学选择合适词汇（如“非法”的与“违法”的、“和”“或者”“以及”）

　　④恰当选配适用量词（如一“部”立法？两“位”罪犯？）

　　⑤立法语言切忌概念模糊

　　⑥立法语体的严肃庄严性（立法用语尽量少用修辞手法、法律文本中尽量不用形容词）

　　维度五 风险预警提示

　　风险预警也即对前五个维度所发现的问题进行总结，予以提示，相较于出具给企业的法律意见书，出具给机关单位的行政合法性审查意见书需要较为明确和直接的结论，主要涉及以下几点需要提示的风险

　　01政策风险

　　与上级政策不符：文件内容可能与党中央、上级党委和政府的重大决策部署、重大改革方向不一致，存在不予落实、变相抵制或者落实不够到位的情况。

　　政策创新风险：对于尚无上位文件依据的复杂疑难问题，创新举措可能缺乏政策支撑，存在与上级部门未达成一致意见的风险。

　　02法律风险

　　超越法定权限：制定主体可能不具备相应的制定权限，或者在文件中超越法定权限，限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加其义务，增加或者扩充国家机关的权力，缩减其责任，以及对法定权限以外的其他事项作出规定。

　　违反上位法规定：文件内容可能与宪法、法律、法规、规章等上位法相抵触，如违法设定行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项，或者对法律法规设定的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费违法作出调整或者改变。

　　违反授权决定：存在超出授权范围制定文件的情况。

　　03程序风险

　　征求意见不充分：未按照规定征求相关部门、单位、专家或公众的意见，可能导致文件内容不完善，缺乏科学性和合理性。

　　未组织专家论证：对于专业性、政策性、创新性强的文件，未组织专家对政策措施的科学性、可行性进行研究论证，可能使文件在实施过程中出现问题。

　　未进行集体讨论：重要的行政规范性文件未严格执行集体审议决定程序，可能导致决策失误。

　　04内容风险

　　表述不准确：文件中的重要表述可能与党中央精神、党中央的最新提法不一致，或者存在用词不当、逻辑混乱等问题，影响文件的严肃性和权威性。

　　内容不完整：文件可能缺少必要的要素，如制定依据、适用范围、实施时间、解释部门等，导致文件的可操作性不强。

　　内容重复或矛盾：文件可能存在与其他文件内容重复的情况，或者文件内部存在前后矛盾的规定，容易引起歧义和误解。

　　排除或限制公平竞争：文件可能含有排除或者限制公平竞争内容的措施，如对本地和外地企业实施歧视性政策措施，限制市场主体的经营自主权等。

　　干预市场主体正常生产经营活动：行政机关可能通过文件违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，如强制市场主体进行经营决策、限制市场主体办理企业名称、经营范围、住所变更等。

　　语言表述不规范：文件中可能存在语言表述不准确、不规范、不简洁的问题，如使用口语化、随意化的语言，或者存在错别字、标点符号使用不当等情况。

　　引用数据不准确：文件中引用的数据可能不准确、不完整或过时，影响文件的可信度和权威性。

　　逻辑层次不清晰：文件的逻辑结构可能不清晰，层次不分明，导致读者难以理解文件的内容和意图。

　　结语

　　合法性审查不是束缚创新的枷锁，而是政务航船的压舱石。当我们构建起“宪法根基审查+上位法溯源+形式要件审查+立法语言雕琢+风险预警提示”的五维防线，既能在守住法律底线的同时，为改革探索开拓更安全的创新领域。

　　毕竟，真正的担当作为，永远生长在法治的沃土之上。

编撰：赵雪芹

策划：宋振江