规范性文件的合法性审查是政府法治建设的重要部分。本文将通过实例，从三个维度与各位分享规范性文件的审查经验，以期为政府法律顾问有效助力法治政府建设提供参考。

　　一、站位要高

　　律师作为政府法律顾问，对规范性文件进行审查时，发文的行政机关往往会将规范文本以及文件依据一并给到律师。从演绎推理角度，政府机关文件依据往往是拟发布的规范文本的大前提，一般为地方法规或者行政法规。律师如果将法律依据审查范围仅限于其所提供的文件依据，实际上并未改变大前提，这样的审查深度是远远不够的，甚至是审查不出纰漏的。

　　“不畏浮云遮望眼，只缘身在最高层”

　　规范性文件作为一种长期性规范，为适应不断变化的社会条件，必然需要具有一定的前瞻性和创新性。如果只拘泥于上级文件规范，很可能错误地认为该规定不合法，剥夺其创新空间，那很可能导致所制定出来的规范在短时间之内就落后于社会变化，无法解决现实问题。但实际上当我们以更高的站位，从宪法、立法法等基本法、行政法基本原则等法理，乃至党中央的重大决策部署、国家的重大改革方向、社会主义核心价值观等多方面进行审查，就不会被行政思维、地方利益、部门利益所干扰和误导，才能把握住正确的方向，真正实现规范性文件合法性审查的目的。

　　笔者所在的浩博政府法务团队在某次审查地方政府规章时，发现其中某条规定遗漏了上位法中所规定的必要的评估和检测程序。除考虑与上位法不同之外，还特别注意到了行政行为应以严格执法为原则，在立法中亦应为此设置科学程序，尊重客观规律。即评估程序是科学正确决策的基石，是不能忽略的。

　　二、行文要实

　　“知是行之始，行是知之成”，上位法的内容往往宏观抽象，其最终还是要落于基层进行具体的实践，不然将如空中阁楼。故下位法的制定必然是以如何落实上位法为目的，化宏观为微观、化虚为实、化“知”为“行”，化抽象为具体，具备更强的针对性与可操作性。这样才能构成我国逻辑严密、结构统一的法律体系，才能实现法律实施的真正目的。因此在审查规范性文件时要格外注意规范内容是否具体、是否明确操作流程与方法、是否指明责任主体等问题。

　　1不符合立法原理

例如某地方政府规章中将上位法中“不得……”的明确禁止性规则，改为“原则上不得……”的模糊规则，其不妥在于：第一，没有法律依据地扩大了自己的执法权限；第二，这实际上是将上位法明确的规定模糊化，减弱了其具体性和可操作性，不符合立法原理。地方政府规章应避免类似情形，即使需要增加原则上的内容，也应明确具体的例外情形。

　　2　上位法的“实化”

　　在上述省略评估程序的规定中其实也存在该问题，下位法本应更加具体化相应的执法流程或者操作流程，而不是更加简略，否则没有立法的合理性和必要性。而且这对发文的行政主体具有潜在风险，因为省略的部分可能涉及责任主体的确定，出现相应情形时，究竟是适用上位法还是下位法，会对执行者产生误导。如果执行的是该下位法，可能会出现被追责的不利情形。

　　其具体化程度应当达到对于责任主体或执行主体等名称的确定，上位法中使用“xx相关主管部门”一词，是因为各地方履行该职责的部门的名称不统一，但地方政府应当了解本地方相关权限部门的具体名称，故需要将其指明，这才是对上位法的“实”化。

　　三、视角要全

　　查规范性法律文件时应全面审查，从多角度出发，“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。事物具有多面性，规范性文件审查亦如此，只有从不同角度审查，才能更清楚地看到问题。

　　多维度审查

　　既要有法律专业视角的审查，例如区分不同规范性文件的性质，是否违反规范性文件制定程序，是否超越权限设立行政处罚、行政征收、行政许可等事项，是否超越权限介入不属于法律调整领域，表述是否采用法言法语等。还要以语言学的视角进行审查，纸上的立法只有准确地理解和执行，才能转化为现实的法治，语言的严谨性和准确性必不可少。比如表述是否简要流畅、通俗易懂，全称或简称是否统一，重复或赘述等。

　　边坝·援藏律师

　　我所援藏律师与后方志愿团至今已为藏区义务审查了将近百份村规民约，并提出了许多建设性意见。在审查中，他们敏锐地发现其文件性质不同于地方性法规、地方政府规章。村规民约的制定主体为村委会，是村民自治的体现，也是村民的行为规范，不仅应当与国家法律、党与政府的政策等保持一致，其规范内容也属于倡导性意见，不应当具有罚款、人身限制等行政处罚的内容。援藏律师凭借精湛的专业素养与高效的工作作风，获得边坝县人民政府的高度肯定与充分信任。

　　本文是对规范性文件审查要点的经验总结与研究。仰观立法精神之高，俯察行文规范之实，俯仰之间，不忘纵观全景，审查之道自见于心。

　　作者简介：

　　牛慧珊，本科毕业于上海政法学院民商法专业，中国社会科学院大学在读法律研究生，现于河北浩博律师事务所实习。

撰稿：牛慧珊

编辑:  王丽叶

审核：宋振江