由于法律规范之间的交叉重叠，收回国有土地使用权补偿出现各地“同案不同补”现象，不仅影响了法律的权威性和法秩序的统一性，也极易导致国有资产严重流失，进而给政府决策者带来刑事风险。为此，本文旨在围绕实践中的争议焦点和理解误区，梳理收回国有土地使用权及补偿相关法律问题，以期帮助政府在处置此类问题时依法成功避坑。

“收回”还是“征收”国有土地使用权

　　实践中经常提及的“征收国有土地使用权”的表述是不准确的，正确的法律表述应为“国有土地使用权的收回”。

　　我国土地根据所有权的不同，分为国有土地和集体土地两种公有制形式。《宪法》第十条及《土地管理法》第九条专门规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。同时，依据《土地管理法》，国有土地和集体土地可以由单位或者个人使用，即土地所有权人与使用权人可以分属不同的主体，实现土地所有权和使用权的分离。

　　为公共利益的需要，政府可以依法“收回”或“征收”国有土地使用权、集体土地所有权及使用权。“收回”与“征收”的区别是什么？《土地管理法》第五十八条规定，有实施城市规划进行旧城区改造以及其他公共利益需要、土地出让使用期限届满等情形的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，“可以收回国有土地使用权”。可见，关于国有土地使用权，现行法律规定为在一定条件下可以收回。在此，没有使用“征收”一词。因为征收是指国家把集体所有的土地和单位、个人的不动产变为国有的财产，是一种改变所有权的法律行为。我国城市的土地本就属于国家所有，国家因公共利益的需要将土地使用权收回，并未改变土地的所有权，故不属于征收。

收回国有土地使用权，应当如何补偿

　　根据国有土地上是否有附着物予以区分：如有地上附着物，则适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在补偿地上附着物的同时不再另行补偿收回国有土地使用权的费用。如无地上附着物，则适用《土地管理法》，对收回国有土地使用权给予适当补偿。

　　（一）国有土地上有建筑物、构筑物等附着物

　　如果国有土地上有附着物，根据“房地一体”主义原则，在收回国有土地的同时，应对地上附着物予以征收。其目的并非将房屋转为公用，而是消灭国家土地所有权上的他物权负担，并对土地重新开发和利用。由于房屋与其占地不可分离，房屋的市场价格自然也就包含了所占用国有土地使用权的市场价格，对房屋的补偿也应当包含对土地使用权的补偿，而无须另行支付收回土地使用权的费用。

　　对此，《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额。”第十四条也规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”此外，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回” 的规定，同样表明房屋经依法征收与补偿后将同时产生土地使用权收回的法律后果，无须另行实施土地使用权的收回程序。【参考案例：（2016）最高法行再80号行政判决书 】

　　（二）国有土地上无附着物

　　如果国有土地上无附着物，根据《土地管理法》第五十八条的规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。如果国有土地上有附着物，则应当优先适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，依法先行对房屋实施征收并公正补偿后，顺带完成土地使用权的注销手续。即《土地管理法》与《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定并不矛盾，其适用前提不同。

　　对以划拨等其他方式取得土地使用权的补偿往往没有相应的规定。相对于出让土地使用权，划拨土地使用权虽然在取得方式上是无偿的，但往往划拨土地的使用权人在取得土地使用权时也要支付一定的土地成本和费用，如安置费、补偿费等。因此，应当根据取得国有土地使用权的方式，即出让方式与划拨方式的不同分别确定补偿标准：对于出让土地使用权，确定补偿标准时应当综合考虑该土地的用途、地理位置、剩余使用年限和基准地价等因素；对于划拨土地使用权，确定补偿标准时则应考虑土地使用权人支付的土地开发成本等因素。

征收国有土地地上附着物的责任主体

　　作出征收决定的市、县人民政府是征收地上附着物的责任主体。

　　理论上，国有土地由国务院代表国家行使权力，经法律、法规二次授权，土地行政部门是国有土地所有权的代表者，并对土地利用实施监督。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款、第八条及第二十五条规定，在国有土地上房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府作出房屋征收决定，负责征收与补偿工作。虽房屋征收部门与被征收人签订补偿协议,具体实施征收补偿工作，但市、县级人民政府是法定补偿主体。

　　又依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定，被征收人对补偿协议不服，应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是，被征收人对补偿决定不服，或者没有签订补偿协议，亦没有作出补偿决定，被征收人请求履行补偿职责的，应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告【参考案例：（2019）最高法行再204号】。因此，市、县人民政府应承担征收并补偿国有土地使用权人地上附着物的责任。

（作者：李智瑶律师，河北浩博律师事务所案管中心主任，浩博政府法治研究中心副主任）

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